内蒙古“3+2”矿产资源整合与开发调研（脱硫粉)

    清明前夕，记者一行赴呼和浩特探寻上述问题的答案——更清晰准确地表述是：摸清“家底”，资源整合并资本化，确保矿区环境健康和谐。

　　《荀子·天论》中说：“天行有常，不为尧存，不为桀亡。应之以治则吉，应之以乱则凶。强本而节用，则天不能贫；养备而动时，则天不能病；循道而不贰，则天不能祸。”大意是说：大自然运行变化有一定的常规，不会因为尧统治天下就存在，也不会因为桀统治天下就消亡。用正确的治理措施适应大自然的规律，事情就会办好；用错误的治理措施对待大自然的规律，事情就会办糟。加强生产又节约开支，上天也不能使人贫穷……既然大自然运行变化有一定的常规，用正确的治理理念并辅以得当措施来适应大自然的规律，事情就好办得多。

　　那么，国土资源管理部门如何将资源“为我所用”，才能做到既能最大限度地促进区域经济发展，造福一方百姓，又能确保环境生态怡然安好？这可能要涉及经济学、社会学、哲学等多种学科知识的综合运用与把握。如何算采取适应大自然规律的正确治理措施来做好国土资源管理工作？内蒙古自治区国土资源厅厅长李世镕曾为纪念2014年第45个“世界地球日”写下这样一段话：“在人类经历的漫长岁月以及可以预见的未来，地球提供的各种资源，如土地、矿产等，仍是人类开发利用的主体。而地球只有一个，可利用的土地、矿产等自然资源是有限的，并不是取之不尽、用之不竭的，绝不可以随意挥霍。”从这里，我们或许能够得以一窥作为内蒙古国土资源管理者的施政主线。

　　清明前夕，记者一行赴呼和浩特探寻上述问题的答案——更清晰准确地表述是：摸清“家底”，资源整合并资本化，确保矿区环境健康和谐。

　　（一）

　　地上草原辽阔，地下资源丰饶。内蒙古自治区是我国发现新矿物最多的省区。至2006年，已发现各类矿种135种，探明储量的有83种，储量居全国第一的矿种有5种，居全国前三位矿种约有28种，居全国前十位的矿种有67种。稀土储量居世界之首；煤炭储量7016亿吨，居全国第一位；天然气地质储量7903亿立方米。内蒙古也是世界最大的“露天煤矿”之乡，中国五大露天煤矿中有四个在内蒙古，分别为：伊敏、霍林河、元宝山和准格尔露天煤矿。20世纪80年代末，邓小平在会见美国前总统卡特，向客人介绍中国改革开放的民族政策时，曾预言：“内蒙古自治区，那里有广大的草原，资源丰富，人口又不多，今后发展起来很有可能走进前列。”

　　近些年，内蒙古自治区的确成为我国经济发展最快的省份之一。据统计，2005年内蒙古自治区GDP比2000年翻了一番，人均GDP超过中国内地平均水平，更涌现出诸如创造工业神话的鄂尔多斯这样新崛起的经济新兴城市。不能否认，矿产资源为内蒙古经济发展提供了强劲的动力。据统计，目前，全自治区共有各类矿山企业4502家，年产煤炭近10亿吨，其他矿石近11亿吨。全自治区共有各类探矿权3999个，勘查面积16万平方千米。2014年，非油气矿产开采及其延伸产业产值约占全自治区工业总产值的60%以上。因此，加强矿产资源开发管理对保障和促进内蒙古经济社会发展无疑具有重要意义。

　　但是，矿产资源的开发也曾给这片土地带来阵痛与伤害——

　　20世纪90年代，在呼伦贝尔神华宝日希勒露天矿旁边，曾有上百个小煤窑在草原上同时开采。十几年后，无序采煤使这片草原面目全非，草场下面采空区无数，表面大面积塌陷，曾经发生当地牧民开拖拉机掉入大坑寻而不得的悲剧。在这种暴力开采的飓风之下，科尔沁、锡林郭勒草原也无一幸免。“九五”时期，国家提出“资源开发与节约并举，把节约放在首位，提高资源利用效率”，以缓解资源短缺，减少环境污染，提高经济增长的质量和效益，保障国民经济持续、快速、健康发展。“十五”期间，国家把实施可持续发展战略放在更加突出的位置。实施可持续发展战略要求节约资源、保护环境，正确处理好经济发展与资源、环境的关系。新世纪以来，按照建设“资源节约型、环境友好型社会”和“美丽与发展双赢”的思路，针对“五小”企业、“六小”矿的关停并转行动在内蒙古自治区次第展开。2011年，全自治区针对矿业秩序进行了严厉整顿，排查损害群众利益、危害生态环境、扰乱矿业发展的违规行为。

　　此时，如何处理关于资源开采利用、地方经济发展以及生态环境之间更深层次的关系，成为地方政府尤其是国土资源部门反思和努力寻求破解的关键。

　　（二）

　　古籍中说：“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”作为资源能源丰富的省份，内蒙古经济发展的先天优势无可置疑就是资源，而寻求可持续发展必先树立的理念就是资源的节约集约、量入为出。而这一切都要从“摸清家底”开始。

　　近年来，内蒙古自治区国土资源厅探索建立起“政府引导、市场化运作、多方参与、滚动发展”的矿产勘查新机制，每年实施推出一批自治区基金项目市场出让，申报一批国家级整装勘查区，优选一批集中勘查区向大企业配置，开展一批盟市出资1∶5万矿调项目的“四个一批工程”。截止到2013年，全自治区铁、铜、铅、锌、金、钨、锡、钼等重点矿种的新增资源储量矿区65处，其中新发现矿产地32处，有6种矿产新增资源储量超过3年预期目标。累计新增铁矿石资源储量5.46亿吨；铜金属220.03万吨；铅锌金属904.24万吨；钼金属364.29万吨；金金属159.44吨。以上6种矿产的新增资源储量均大大超过了国家“358”找矿突破战略行动确定的3年预期目标。其中，金、铜和铅锌新增资源储量已提前达到2015年预期目标，新增煤炭资源储量450亿吨，钨金属1.55万吨，锡金属4.26万吨。

　　守着“金山”，却仍被问题困扰。这是很多欠发达的少数民族地区发展面临的一个问题。

　　但内蒙古一班人很多认识到，开发简单、经营粗放的模式，使资源没有真正发挥优势；科技含量低，生产方式落后，竞争力不强，依然是内蒙古资源开发利用的现状。赢得更大的收益，必须转变资源开发战略，树立大资源、大市场、大产业理念，推进矿产资源勘查一体化，提高集中度，延长产业链，构建资源、资产、资本三位一体、有机结合的新体制、新格局，实现矿产资源潜在价值向经济优势转化。资源整合迫在眉睫。

　　正是基于此，内蒙古自治区国土资源厅创新管理思路，针对资源开发利用提出全新的顶层设计：实施“3+2”模式的矿产资源整合，促进矿业结构和产业布局进一步优化。概括起来说，所谓“3”，就是“延长产业链，提高矿产资源开采集中度，促进资源向大企业集中”；所谓“2”，就是“加强资源转化加工能力，实现产业集群化发展”。可以说，从长远角度看，这一理念，对于加快构建矿产资源“探、采、选、冶、深加工”一条龙发展的产业链体系，逐步实现规模化、集约化开采，矿产回采率和利用率明显提高，资源开发利用日趋科学合理，从整体上提升内蒙古的资源支撑能力和资源企业的竞争力，促进自治区资源转换战略的实施和经济社会的可持续发展，理论上有着无可比拟的战略导向作用。

　　应当说，这个思路是独具匠心的。事实上，内蒙古也在沿着这一思路逐步践行。2013年，内蒙古煤炭资源转化加工已被列为国家能源安全的重要保障项目。目前，批准新建煤制气240亿立方米/年，新增煤制油308万吨/年，还有一大批煤制烯烃项目等已在开工建设中。按照规模化、集约化、基地化的发展模式，逐步形成变输出原煤为输出提质煤，变输出一次能源为输出二次能源，变资源单一粗放利用为循环综合高效利用。目前，已经建成阿拉善乌斯太国家级循环产业示范园、达拉特经济开发区、准格尔大路工业园区等20多个煤炭资源转化园区，煤炭就地转化率达到30%以上。

　　除煤炭外，有色金属产业发展向好。全自治区有色金属矿山160多家，大中型以上矿山32家。目前，全自治区各盟市已就有色金属产业发展达成共识，在制度设计和保障措施方面加大改革创新力度，大力推动有色金属矿业开发和产业基地建设。确定了“分散采、定点选、集中炼、深加工、做产业”的发展方式，充分发挥政策对产业发展的调控和引导作用，逐步形成了以市场为导向，国家、地方、社会共同参与的多元化有色金属产业投资格局，促使矿业权向双百亿企业、有转化项目的企业和大基地集中，推动优势矿产资源开发向一体化、专业化方向发展，培育打造国家级有色金属加工基地。

　　在非金属深加工方面，形成了以县域为特点的优势特色产业，水泥、建材、环保材料、石材深加工等一批具有地区竞争优势的产业快速发展。内蒙古瑞盛新能源有限公司整合9家石墨矿山企业，建设了瑞盛石墨应用产业园，产业的聚集效应快速带动了地方经济发展。乌兰察布市以硅石资源为基础建设2个硅化工生产基地；以萤石资源为基础建设了3家氟化工产业基地；以石灰石资源为基础建设了建材及电石化工基地。

　　（三）

　　以矿产资源为基础的产业纷纷建立之后，后续的资金怎么办？

　　对经济学有过深入研究的内蒙古自治区国土资源厅厅长李世镕提出的“资源资本化”新理念，其基本涵义是：以矿产资源为载体，通过金融、资本等杠杆，撬动资源、资本市场实现资源价值创造和矿业资本增值。这一过程的表现形式为：资源资本化、资产证券化和资本国际化。李世镕认为，资源资本化有助于提高矿产资源的产业化、大型化、基地化和高端化水平，促进矿产资源产业转型升级，加快“五大基地”的建设步伐；借助于股票、债券、银行信用、可抵押权属、可抵票据等要素，运用金融、资本工具，通过投资、融资两条线组合，实现资源、资产、资本的有机结合，达到资源价值最大化。

　　新理念的运行，需要政府的支持。

　　2013年3月，内蒙古自治区党委书记王君在全自治区贯彻全国两会精神大会上发表重要讲话，对内蒙古发展进行系统阐述时提出的发展思路，即“8337”。八个发展定位：把内蒙古建成保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源输出基地，建成全国重要的现代煤化工生产示范基地，建成有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地，建成绿色农畜产品生产加工输出基地，建成体现草原文化、独具北疆特色的旅游观光、休闲度假基地，建成我国北方重要的生态安全屏障，建成祖国北疆安全稳定屏障，建成我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边经济带；与8个发展定位形成呼应的是“三个着力”（着力调整产业结构，着力壮大县域经济，着力发展非公有制经济）、“三个更加注重”（更加注重民生改善和社会管理，更加注重生态建设和环境保护，更加注重改革开放和创新驱动）；与发展定位息息相关的是七项重点工作：推动经济持续健康发展，提高经济增长的质量和效益，做好“三农三牧”工作，推进城镇化和城乡发展―体化，改善民生和社会管理创新，深化改革开放和推动科技进步，提高党的建设科学化水平。

　　为了让发展思路更具可操作性，在2013年3月19日召开的内蒙古自治区传达贯彻全国两会精神干部大会上，内蒙古自治区党委作出具体部署：建设清洁能源输出基地。一要围绕“清洁”搞好资源转化；二要围绕“输出”加强通道建设；三要围绕“基地”做大产业规模。建设现代煤化工示范基地，要坚持“两手抓”，一手抓试验示范，争取让更多的试验示范技术在内蒙古“生根发芽”；一手抓产业化发展，防止试验示范项目“只开花不结果”。建设有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地，有色金属加工业要着力在产业延伸升级上下功夫，装备制造业要主攻煤机、矿机、风机、化机、重型机械等特色领域。建设我国北方重要的生态安全屏障，要自觉把生态文明建设融入经济社会发展各方面和全过程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，努力实现美丽与发展双赢……“8337”几乎条条关乎国土资源管理工作。新理念的推出很及时，与“３＋２”模式有点不约而同的味道。本来嘛，政策就是为发展与改革服务的。

　　同年4月，在内蒙古自治区政府的鼎力支持下，自治区国土资源厅组建了内蒙古矿业（集团）有限责任公司。矿业集团在整合自治区地矿局、有色地质局、煤田地质局三大地勘单位生产要素的基础上，确定其发展定位是：矿产资源开发的龙头企业，矿产资源整合的重要主体，矿产资源投融资的平台。通过存量整合优化，增量推动做大，打造一体化、高端化、集群化的产业体系，促进资源优势向经济优势的转化。

　　新的思路很快得到呼应，利好讯息接踵而至。

　　内蒙古矿业（集团）有限责任公司与中国建设银行总行初步达成战略合作意向；获得中信银行、民生银行授信共100亿元；初步启动内蒙古矿业港股上市前期准备工作；获得法国巴黎银行、英国渣打银行等境外银团意向授信300多亿美元；与世界矿业巨头在浅覆盖层勘查区块开展合作，大力推动走出去境外找矿，在澳洲、北美、非洲加快境外找矿步伐。同时，成熟矿山企业通过重组推进上市、推进内部组建资产管理公司、融资租赁公司等筹融资平台……

　　有资源、有资金，各类大项目的合作谈判也纷至沓来。内蒙古矿业集团与伊泰集团开启清洁能源煤制油合作开发谈判，双方同意共同推动总投资360亿元一期200万吨煤制油项目，二期总投资560亿元400万吨煤制油项目由矿业集团控股；与法国道达尔公司、中电投公司共建煤制烯烃；与杭州锦江集团合资在内蒙古东部建设铝带箔项目，总投资450亿元；论证在呼伦贝尔煤气组合条件优良的伊敏地区总投资近2000亿元建设油气联采项目，生产清洁柴油……

　　思路顺了，行动起来，一切向好。

　　（四）

　　内蒙古的降水量少而不匀，生态脆弱。上个世纪以来，因为资源不合理开发致使草原生态环境遭到严重破坏。吃过亏才懂得反省。如何改善矿山环境、建设绿色生态矿山，如何发展循环经济、实现资源开发与环境保护的统一协调，已成为内蒙古可持续发展亟待解决的重要问题。

　　事实上，内蒙古的矿山治理也一直都有“动作”。通过完善矿山地质环境保护和治理机制，严格落实企业对矿山地质环境治理的主体责任，将地质环境治理和绿色矿山、和谐矿区建设有机结合，统筹推进。2012年，内蒙古国土资源厅将废弃居民点和工矿废弃地复垦利用工作列为“一号工程”、“帽子工程”。在年初召开的内蒙古自治区国土资源工作会议上，自治区副主席王波还与盟市签订了复垦责任状，确保这一改革创新稳定推进的重要举措得以贯彻执行。同年3月，这一新举措得到国土资源部的认可，内蒙古被正式确定为国家开展工矿废弃地复垦利用试点地区。废弃土地复垦的先行试点改善了生态环境，保护了耕地，拓展建设用地空间，一大批国家和内蒙古自治区重点工业、重要交通设施、重点民生工程如期开工，诸多制约地方经济发展的用地难题得到解决。截至2014年10月，内蒙古已完成首期治理任务的企业929家，投资约16亿元，完成治理面积约350.13平方千米。进一步加大“绿色矿山”建设力度，取得了良好的环境效益和经济、社会效益。

　　从2011年始，国家开始高度重视和谐矿区建设，内蒙古被列为试点。

　　和谐矿区建设在国家层面的提出，源于2011年中央领导的批示。彼时，央视曝光湘江有色矿乱采滥挖造成的湘江严重污染。中央要求必须要从管理制度上加以解决，否则各类整治不断、面貌却依旧，并要求国土资源部认真研究提出意见，负责地向国务院作出报告。而后，内蒙古锡林郭勒盟因煤矿开采出现破坏草场、污染饮水、噪音扰民、矿地矛盾激化等不和谐状况，更是催生了和谐矿区建设的萌发。

　　如何处理好矿产开发与当地百姓的关系，化解矿群矛盾纠纷，也就成为内蒙古自治区国土资源管理工作必须回答的一个重要而现实的问题。2011年10月，国土资源部提出了两项行动和两类试点，即找矿突破战略行动和矿山复绿行动、经济调节手段改革试点和和谐矿区综合改革试点。2012年，国土资源部将和谐矿区建设明确为部的重点工作，成立由部领导任组长的和谐矿区建设协调指导小组，并会同内蒙古自治区人民政府在鄂尔多斯市召开会议，联合部署在鄂尔多斯和锡林郭勒两盟市16个矿山先行开展和谐矿区建设试点，探索推进和谐矿区建设的制度和抓手，提出和谐矿区建设要构建四大机制，达到两种和谐，实现一个目标，即通过建立促进资源节约集约的调节机制、矿区生态恢复治理的补偿机制、资源开发利益共享的分配机制、矛盾纠纷调处化解的协调机制，达到矿产资源开发中人与自然的和谐、人与人的和谐，实现开发一处、造福一方，开发一点、保护一片，矿民和谐、科学发展的目标。

　　有试点政策的引导和激励，内蒙古和谐矿区建设的推进速度和效果前所未有。

　　积极推进环保型绿色矿山建设，监督矿山企业复垦绿化，对矿山环境恢复治理监管不力的地区和不履行恢复治理的企业全面实行土地、矿业权出让限批制度。开展“一矿一企治理一山一沟”活动，鄂尔多斯、锡林郭勒两个试点地区目前已经治理矿山环境面积达125平方千米，完成复垦绿化面积278平方千米。在矿业开发方面，建立了矿区社会稳定风险评估和听证制度，设立“红、黄、绿”三级风险评估体系。以旗县为单位，根据各地实际制定科学的搬迁补偿标准，针对搬迁矿区居民实行“四个一”，即提供一套住房、安置一份工作、落实一份社保、发放一份补贴的政策。部分矿山企业采取保底分红方式吸纳矿区群众入股，以此探索确保矿区群众收入持续增长的途径。

　　由此发展，有理由相信内蒙古不再是“白日黄云昏”的景象。

　　当然，记者在内蒙古调研与采访中也发现与了解到，作为矿产资源丰富的民族地区，内蒙古在探索将资源优势转变成经济优势的过程中，也走过不少的弯路，留下了不少需要思考厘清与解决的问题。这些，记者将在后续的报道中有所涉及。